Neue Mehrheitsverhältnisse im Deutschen Bundestag könnten Reform der Schuldenbremse erschweren
Bundestagswahl Insights
Die verfassungsrechtlichen Regelungen zur zulässigen Staatsverschuldung („Schuldenbremse“) sind bereits seit längerer Zeit (rechts-)politisch umstritten. Nach der Bundestagswahl ist die Debatte um ihre Reform neu entflammt. Da die hierzu erforderliche Verfassungsänderung im neu gewählten Bundestag aufgrund der Sperrminorität von AfD und Linke nicht mit den Stimmen von Union, SPD und Bündnis90/Die Grünen beschlossen werden kann, wird nun eine noch kurzfristige Durchsetzung der Reform der Schuldenbremse mit den Mehrheitsverhältnissen des (noch) aktuellen 20. Bundestages ins Auge gefasst. Im Einzelnen:
I. Verfassungsrechtliche Regelungen zur Neuverschuldung des Bundes und Spielräume de lege lata
Die Schuldenbremse wurde 2009 durch Änderungen der Art. 109, 115 GG eingeführt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber verfolgte damit das Ziel, die strukturelle Neuverschuldung des Staates zu begrenzen.
1. Begrenzung struktureller Neuverschuldung als Kern der „Schuldenbremse“
Die Schuldenbremse hat eine strukturelle und eine konjunkturelle Komponente. Als strukturelle Neuverschuldung wird die von der Konjunktur unabhängige Aufnahme neuer Kredite bezeichnet. Die Begrenzung dieser strukturellen Neuverschuldung bildet das Herzstück des verfassungsrechtlichen Regelungskomplexes. Gem. Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG sind die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.
Für den Bundeshaushalt konkretisiert Art. 115 Abs 2 Satz 2 GG, dass diesem Grundsatz bereits dann entsprochen wird, wenn die Einnahmen aus Krediten die Obergrenze von 0,35 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts („BIP“) nicht überschreiten. In diesem Rahmen sind neue Schulden des Bundes auch in der haushaltsrechtlichen Normallage möglich.
2. Bestehende Ausnahmen zur Schuldenbremse
Auch nach bestehendem Verfassungsrecht ist die Überschreitung der Obergrenze der Schuldenbremse in bestimmten Situationen möglich.
Zum einen ermöglicht Art. 115 Abs. 2 Satz 3 GG eine antizyklische Haushaltspolitik. In Phasen konjunktureller Schwäche können neue Kredite aufgenommen werden, ohne dass der Bund an die Begrenzung der Neuverschuldung gebunden wäre (sog. konjunkturelle Komponente). Diese Neuverschuldung ist jedoch verfassungsrechtlich zwingend durch eine korrespondierende Tilgung in der nächsten Periode einer wiedererstarkten Konjunktur vollständig auszugleichen.
Eine zweite Ausnahme ist in Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG kodifiziert. Im Fall einer Naturkatastrophe oder einer sonstigen außergewöhnlichen Notsituation, die sich der Kontrolle des Staates entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt, kann die Kreditobergrenze auf Grund eines Beschlusses des Bundestags mit der Mehrheit seiner Mitglieder überschritten werden. Auch diese Ausnahme unterliegt jedoch tatbestands- und rechtsfolgenseitig bestimmten verfassungsrechtlichen Beschränkungen. So ist nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 (KTF-Urteil) insbesondere ein Veranlassungszusammenhang zwischen der Notsituation und der Überschreitung der Kreditobergrenzen erforderlich. Auch können langfristige, strukturelle Krisen, wie beispielsweise der fortschreitende Klimawandel, verfassungsrechtlich nicht unter den Begriff einer außergewöhnlichen Notlage subsumiert werden.
Die Obergrenze der Schuldenbremse kann daher nach ihrer derzeitigen Konzeption nur in Ausnahmefällen überschritten werden.
II. Die Schuldenbremse als „Investitionsbremse“?
Der geltende verfassungsrechtliche Regelungskomplex zur Neuverschuldung ist rechtspolitisch umstritten. Befürworter der Schuldenbremse betonen, dass sie die finanzielle Generationengerechtigkeit fördere, da der jeweils aktuelle Haushaltsgesetzgeber politische Vorhaben nicht unbegrenzt kreditfinanzieren und damit die finanzielle Belastung auf künftige Generationen verlagern könne. Notwendige Investitionen ließen sich durch eine entsprechende Prioritätensetzung bei der Haushaltsaufstellung auch unter Einhaltung der Neuverschuldungsgrenze bzw. unter Ausnutzung der bestehenden Ausnahmen umsetzen. Andere Stimmen verweisen auf die erheblichen Zukunftsinvestitionen, die beispielsweise in den Bereichen Infrastruktur und Verteidigung erforderlich seien, und die unter den geltenden Regelungen zur Schuldenbremse nicht finanziert werden könnten. Diese ausbleibenden Investitionen seien eine Hypothek für spätere Generationen.
Der Umgang mit der Schuldenbremse führt auch zu Debatten auf höchster politischer Ebene. So stritt die im November zerbrochene Ampel-Koalition bis zuletzt über eine erneute Aussetzung der Schuldenbremse durch die Feststellung einer Notsituation gem. Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG. Die Haushaltslage war angespannt, nachdem das Bundesverfassungsgericht im KTF-Urteil die Umwidmung von Kreditermächtigungen, die ursprünglich zur Bewältigung der Corona-Krise bewilligt worden waren, für verfassungswidrig erklärt hatte. Auch im Wahlkampf war die Schuldenbremse Gegenstand politischer Debatten.
III. Mögliche Erweiterungen finanzieller Spielräume de lege ferenda
Die Spielräume bei der Haushaltsaufstellung könnten durch Änderungen des Grundgesetzes erweitert werden. Neben einer Reform der Regelungen zur Neuverschuldung besteht auch die Möglichkeit der Schaffung zweckgebundener Sondervermögen.
1. Vorschläge zur Reform der Schuldenbremse
Eine Reform der Schuldenbremse könnte sich bereits darin erschöpfen, die aktuelle Obergrenze von 0,35 % des nominalen BIP zu erhöhen. Dies würde eine höhere jährliche strukturelle Verschuldung erlauben und damit haushaltspolitische Spielräume eröffnen. Gleichzeitig bestünde weiterhin eine starre Grenze zulässiger Neuverschuldung des Bundes, die den Haushaltsgesetzgeber zu finanzpolitischer Disziplin zwänge.
Ein flexibleres Instrument wäre demgegenüber die Einführung weiterer Ausnahmetatbestände, die ein Abweichen von der Schuldengrenze erlauben, um bestimmte zukunftsgerichtete Investitionen zu finanzieren. Anders als eine pauschale Erhöhung der Defizitgrenze wären die unter Ausnutzung eines solchen Ausnahmetatbestands aufgenommenen Schulden zweckgebunden.
Weiterhin wird eine Ausweitung der Konjunkturkomponente und die Einführung von Übergangsregelungen nach dem Aussetzen der Schuldenbremse diskutiert, die nach einer Notsituation im Sinne des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG eine stufenweise Rückkehr zur Einhaltung der Defizitgrenze ermöglichen würde.
2. Verfassungsrechtliche Sondervermögen
Auch ohne die Schuldenbremse selbst zu reformieren können weitere Schulden verfassungsrechtlich abgesichert werden, indem sogenannte Sondervermögen definiert werden. Als Sondervermögen wird die verfassungsrechtliche Ermächtigung des Bundes zur Aufnahme von Krediten in bestimmter Höhe bezeichnet. 2022 war nach Beginn des Ukraine-Krieges von diesem Instrument Gebrauch gemacht worden, als ein Sondervermögen in Höhe von 100 Mrd. Euro für die Bundeswehr in Art 87a Abs 1a GG festgesetzt wurde. Die Regelungen zur Neuverschuldung gelten für dieses Sondervermögen gemäß Art. 87a Abs. 1a Satz 2 GG ausdrücklich nicht.
IV. Verfassungsänderungen politisch umsetzbar?
Sowohl eine Reform der Schuldenbremse als auch die Festlegung weiterer Sondervermögen müssten als Verfassungsänderungen vom Bundestag mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit beschlossen werden. So wie sich die politischen Kräfteverhältnisse nach der Bundestagswahl am 23.02.2025 darstellen, ist diese verfassungsändernde Mehrheit jedoch nicht gesichert.
1. AfD und Linke mit Sperrminorität im 21. Bundestag
Im neu gewählten 21. Bundestag stellen AfD und Linke zusammengerechnet 216 der 630 Abgeordneten. Mit über einem Drittel aller Mandate verfügen die Parteien daher über die sogenannte Sperrminorität: Beschlüsse des Bundestages, die eine Zwei-Drittel-Mehrheit erfordern, können nicht ohne Stimmen von AfD oder der Linkspartei herbeigeführt werden.
Da Union, SPD und Bündnis90/Die Grünen eine Zusammenarbeit mit der AfD ausschließen, käme es auf die Stimmen der Linken an, um die Schuldenbremse zu reformieren oder weitere Sondervermögen zu normieren. Die Linke hatte im Bundestagswahlkampf sogar für die Abschaffung der Schuldenbremse plädiert. Wenn eine Reform jedoch auch dazu dienen soll, Spielräume für höhere Verteidigungsausgaben zu schaffen, ist die Zustimmung ihrer Abgeordneten eher unwahrscheinlich.
2. Reform noch mit Mehrheitsverhältnissen des 20. Bundestags?
Gegenstand politischer Überlegungen ist es deshalb, noch mit den Mehrheitsverhältnissen des 20. Bundestages, in dem CDU/CSU, SPD und Grüne gemeinsam noch über zwei Drittel der Mandate verfügen, eine Reform der Schuldenbremse durchzusetzen. Für dieses Vorgehen sprachen sich Vertreter von Grünen und SPD im Nachgang der Bundestagswahl aus. Auch CDU-Kanzlerkandidat Friedrich Merz äußerte sich dahingehend, dass eine Reform der Schuldenbremse mit dem aktuellen Bundestag denkbar sei. Der Parlamentarische Geschäftsführer der Unionsfraktion Thorsten Frei brachte hingegen ein abermaliges Sondervermögen zur Erhöhung der Wehrausgaben ins Spiel.
Verfassungsrechtlich wäre eine Grundgesetzänderung durch Beschluss des 20. Bundestages auch nach der Wahl zum 21. Bundestag möglich. Gemäß Art. 39 Abs. 1 Satz 2 GG endet die Wahlperiode des Bundestages erst mit Zusammentritt des neuen Bundestages. Bis zu diesem Zeitpunkt stehen dem alten Bundestag die vollen Rechte der Volksvertretung zu. Er kann daher mit entsprechender Mehrheit auch Verfassungsänderungen und dementsprechend auch eine Reform der Schuldenbremse oder die Einführung eines weiteren Sondervermögens beschließen. Eine Verfassungsänderung würde dann noch eine Zustimmung des Bundesrates mit Zwei-Drittel-Mehrheit erfordern. Gemäß Art. 39 Abs. 2 GG tritt der Bundestag spätestens am 30. Tag nach der Wahl zusammen. Die konstituierende Sitzung des 21. Bundestages muss daher bis zum 25. März 2025 stattfinden.
Dieser Artikel erscheint im Rahmen unserer Bundestagswahl Insights. Alle Bundestagswahl Insights und mehr Informationen zur Bundestagswahl und deren Auswirkungen auf Industrie und Wirtschaft finden Sie auf unserem Election Hub (hier).
Insights
