Masterplan Geothermie NRW vorgestellt – Genehmigungs­rechtliche Rahmen­bedingungen der klimaneutralen Wärme­versorgung der Zukunft

Vor wenigen Tagen hat die nordrhein-westfälische Landesregierung ihren Masterplan Geothermie vorgestellt. Danach strebt das Land an, bis 2045 bis zu 20 % des Wärmebedarfs mit Geothermie zu decken. Um den Markthochlauf der Technologie anzustoßen und bestehende Hürden zu beseitigen, hat die Landesregierung im Rahmen des Masterplans ein umfassendes Maßnahmenpaket auf den Weg gebracht. Damit knüpft sie an die Debatte um die künftige Sicherstellung der Wärmeversorgung an, die mit dem Streit um das Gebäudeenergiegesetz und das im Zuge dessen ebenfalls verabschiedete Wärmeplanungsgesetz an Fahrt aufgenommen hat.

Mit ca. 30 % entfällt auf den Gebäudesektor noch immer ein beachtlicher Teil der Emissionen in Deutschland. Dennoch ist der Gebäudesektor gemeinsam mit dem Verkehrssektor der einzige Bereich, der seine Klimaziele Jahr um Jahr verfehlt. Im Gesetzgebungsprozess setzte sich nunmehr die in Fachkreisen schon lange bestehende Einsicht durch, dass eine CO₂-neutrale Lösung nicht allein in der Implementierung einer einzigen Technologie, sondern vielmehr in einem ganzheitlichen Konzept liegt, das alle zur Verfügung stehenden klimaneutralen Wärmequellen mit einbezieht. Eine bislang vernachlässigte Quelle, die nunmehr vor allem, aber nicht nur im Rahmen der kommunalen Wärmeplanung diskutiert und umgesetzt wird, ist die Geothermie. Die Nutzung von Erdwärme ist deshalb so attraktiv, weil mit der in der Erdkruste gespeicherten Wärme eine unerschöpfliche Ressource zur Verfügung steht, die einerseits zur Stromerzeugung, vor allem aber für die Wärmeversorgung genutzt werden kann und dabei CO₂-neutral ist. Zudem steht sie anders als Solar- und Windenergie zu jeder Tages- und Nachtzeit zur Verfügung.

Berechnungen der Fraunhofer-Gesellschaft und der Helmholtz-Gemeinschaft zufolge können bundesweit sogar mehr als 25 % des Wärmebedarfs mit Geothermie gedeckt werden. Das Potenzial ist also enorm. Um es zu heben, sind jedoch zahlreiche genehmigungsrechtliche Voraussetzungen zu beachten, die in diesem ersten Teil der Beitragsreihe Geothermie skizziert werden sollen. Im zweiten Teil der Beitragsreihe sollen die vergabe- und subventionsrechtlichen Rahmenbedingungen der Geothermie näher dargestellt werden.

I. Genehmigungsrechtliche Voraussetzungen

Grundsätzlich zu unterscheiden sind die drei wesentlichen Nutzungsformen der Geothermie – die oberflächennahe, die mitteltiefe und die tiefe Geothermie. Bei der oberflächennahen Geothermie (bis 400 m Tiefe) wird die in diesen Erdschichten gespeicherte Wärme mittels einer Wärmeträgerflüssigkeit, die in einem geschlossenen Kreislauf in den Erdbohrungen zirkuliert, einer Wärmepumpe zugeführt, die diese für Einzelgebäude nutzbar macht.

Deutlich umfangreicher fallen die Bohrungen hingegen bei der Tiefengeothermie aus. Hierbei wird in mehr als 1.500 m Tiefe je nach geologischen Gegebenheiten entweder heißes Thermalwasser aus wasserführenden Gesteinsschichten gepumpt, die Wärmeenergie durch Wärmetauscher in einem Geothermiekraftwerk nutzbar gemacht und das abgekühlte Wasser wieder zurückgeführt (hydrothermale Geothermie) oder aber bei Abwesenheit von Thermalwasser die im Gestein gespeicherte Wärme direkt genutzt, indem Wasser in die Gesteinsschichten injiziert und nach erfolgter Aufheizung wieder an die Oberfläche gefördert wird, wo die Wärmeenergie wie bei der ersten Variante durch ein Geothermiekraftwerk nutzbar gemacht wird (petrothermale Geothermie). In der Bundesrepublik wird die petrothermale Geothermie aufgrund der Nähe zum Fracking und den damit verbundenen Gefahren und Bedenken bislang nicht angewendet. Auch der Masterplan Geothermie NRW schließt die petrothermale Geothermie ausdrücklich aus und beschränkt den Ausbau auf die wesentlich risikoärmere hydrothermale Geothermie.

Als Zwischenstufe zwischen oberflächennaher und tiefer Geothermie bietet sich in bestimmten Regionen auch die Nutzung der mitteltiefen Geothermie an. Dabei wird im Wesentlichen auf die Technologie der tiefen Geothermie zurückgegriffen, die in einer Tiefe zwischen 400 m und 1.500 m installiert wird. In bergbaulich geprägten Gebieten kann zudem warmes Grubenwasser durch mitteltiefe Geothermie nutzbar gemacht werden.

Während die oberflächennahe Geothermie vor allem für einzelne Gebäude(-komplexe) genutzt wird und aufgrund ihres geringeren Umfangs weniger genehmigungsrechtlichen Vorgaben unterliegt, kann mittels Tiefengeothermie im großen Stil eine CO₂-neutrale Wärmeversorgung aufgebaut werden. Aufgrund des weitaus größeren klimapolitischen Hebels und da die regulatorischen Vorgaben in diesem Bereich wesentlich umfangreicher sind, beschränkt sich die nachfolgende Darstellung auf (mittel-)tiefe Geothermie-Projekte.

1. Bergrechtliche Anforderungen: Bergbauberechtigung und Hauptbetriebsplan

Projekte zur Nutzung von Tiefengeothermie unterliegen zunächst der bergrechtlichen Genehmigungspflicht. Erdwärme ist gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 lit. b des Bundesberggesetzes („BBergG“) den bergfreien Bodenschätzen gleichgestellt. Folglich ist das Aufsuchen und Gewinnen von Erdwärme gemäß §§ 6 ff. BBergG erlaubnis- bzw. bewilligungsbedürftig. Die Genehmigungserteilung liegt im Ermessen der zuständigen Bergbehörde. Die Bergbauberechtigung gemäß §§ 6 ff. BBergG gewährt dem Vorhabenträger das ausschließliche Recht zur Aufsuchung bzw. Gewinnung der Erdwärme.

Zur Ausübung der Bergbauberechtigung, also für die Errichtung und Führung des Geo-thermie-Betriebes, bedarf es in einem zweiten Schritt eines Hauptbetriebsplans gemäß §§ 52 ff. BBergG. Der Hauptbetriebsplan muss in der Regel für zwei Jahre aufgestellt und von der Bergbehörde zugelassen werden. Zudem kann die Bergbehörde die Aufstellung eines Rahmenbetriebsplans für einen bestimmten längeren Zeitraum verlangen. Soweit eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung („UVP“) besteht, muss die Behörde einen solchen Rahmenbetriebsplan verlangen (sog. obligatorischer Rahmenbetriebsplan). Die UVP-Pflicht besteht freilich nur bei bestimmten Tiefbohrungen (dazu sogleich unter Ziffer 2). Weiterhin kann die Bergbehörde die Aufstellung von Sonderbetriebsplänen für bestimmte Teile des Betriebes oder für bestimmte Vorhaben fordern.

Wichtig zu beachten ist ferner, dass die Zulassung von Betriebsplänen grundsätzlich keine Konzentrationswirkung hat. Es müssen also noch weitere, separate Genehmigungen eingeholt werden. Eine Ausnahme besteht nur für den Fall des obligatorischen Rahmenbetriebsplans. Er wird gemäß § 52 Abs. 2a Satz 1 BBergG im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zugelassen und schließt daher die anderen Genehmigungen durch seine Konzentrationswirkung mit ein.

Wie bei der Vorstellung ihres Masterplans Geothermie verkündet, lässt die Landesregierung Nordrhein-Westfalen derzeit gutachterlich prüfen, welche Beschleunigungsmöglichkeiten im Genehmigungsverfahren bestehen. Parallel wird mit der Bezirksregierung Arnsberg als zuständiger Bergbehörde die kurzfristige Umsetzung von Beschleunigungsmaßnahmen geprüft, die ohne Rechtsänderungen möglich sind. So sollen Genehmigungsverfahren im Rahmen der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes digitalisiert werden, was die Behördenkommunikation und den Datenzugriff verbessern und den Genehmigungsprozess damit insgesamt beschleunigen dürfte. Zudem wird eine zentrale Ansprechperson für mitteltiefe und tiefe Geothermie bei der Bergbehörde etabliert. Schließlich fordert die Landesregierung in ihrem Masterplan Geothermie vom Bund, kurzfristig notwendige Änderungen am bestehenden Rechtsrahmen umzusetzen. Dies umfasst insbesondere die durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) angestoßene Novellierung des Bundesberggesetzes. Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen spricht hier von einem „Geothermiebeschleunigungsgesetz“.

2. Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung

Eine generelle Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht bereits nach aktueller Rechtslage nicht. Eine Ausnahme gilt gemäß § 1 Nr. 8 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben („UVP-V Bergbau“) für Tiefbohrungen ab 1.000 Metern Teufe zur Gewinnung von Erdwärme in Naturschutzgebieten nach § 23 des Bundesnaturschutzgesetzes („BNatSchG“) oder in Natura 2000-Gebieten nach § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG sowie gemäß § 1 Nr. 8a UVP-V Bergbau für Tiefbohrungen mit Aufbrechen von Gestein unter hydraulischem Druck, es sei denn, es werden keine wassergefährdenden Gemische eingesetzt und das Vorhaben liegt nicht in einer Erdbebenzone 1 bis 3 nach DIN EN 1998 Teil 1.

Bei Tiefbohrungen ab 1.000 Metern Teufe zur Gewinnung von Bodenschätzen ist zudem gemäß § 1 Nr. 10 UVP-V Bergbau eine allgemeine Vorprüfung durchzuführen, die zu einer UVP-Pflicht führen kann; für Tiefbohrungen ab 1.000 Metern Teufe zur Aufsuchung von Bodenschätzen ist eine standortbezogene Vorprüfung durchzuführen.

Auch in Bezug auf die Vorschriften zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung fordert die Landesregierung Nordrhein-Westfalen in ihrem Masterplan Geothermie, die UVP-V Bergbau zu novellieren, um eine Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens zu erreichen.

3. Baurechtliche Anforderungen, insb. Baugenehmigungserfordernisse

Während Betriebsanlagen und Betriebseinrichtungen, die überwiegend dem Aufsuchen, Gewinnen und Aufbereiten der Erdwärme zu dienen bestimmt sind, dem Bergrecht unterfallen, richtet sich die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit anderer baulicher Anlagen nach dem Baurecht. Dies gilt insbesondere für die Kraftwerksgebäude, in denen die gewonnene Erdwärme zur Energiegewinnung genutzt wird. Diese müssen bauordnungs- und bauplanungsrechtlich zulässig sein, um eine Baugenehmigung nach Landesrecht erhalten zu können. Tiefengeothermie-Anlagen können sich im Geltungsbereich eines Bebauungsplans befinden, sodass sich die Zulässigkeit gemäß § 30 BauGB nach dessen Festsetzungen richtet, typischerweise werden sie jedoch im Außenbereich geplant werden. Dort sind sie gemäß § 35 Abs. 1 BauGB zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und es sich um eines der dort aufgezählten privilegierten Vorhaben handelt. Regelmäßig kommt hier eine Privilegierung als ortsgebundener gewerblicher Betrieb im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB in Betracht.

4. Wasserrechtliche Anforderungen nach dem Wasserhaushaltsgesetz

Die Errichtung einer Geothermie-Anlage, die Grundwasserschichten erreicht, stellt gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 4 des Wasserhaushaltsgesetzes („WHG“) eine Benutzung eines Gewässers durch Einbringen und Einleiten von Stoffen in Gewässer dar und bedarf daher regelmäßig einer wasserrechtlichen Erlaubnis gemäß § 8 Abs. 1 WHG. Je nach Art der Anlage kann sich der Benutzungstatbestand auch aus § 9 Abs. 1 Nr. 5 WHG ergeben, wenn Grundwasser entnommen, zutagegefördert, zutagegeleitet oder abgeleitet wird. Auch eine Benutzung i.S.v. § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG ist denkbar, soweit das Vorhaben Maßnahmen beinhaltet, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen.

Die Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis steht gemäß § 12 Abs. 2 WHG im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare oder nicht ausgleichbare Gewässerveränderungen zu erwarten sind oder andere Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht erfüllt werden (vgl. § 12 Abs. 1 WHG). Insbesondere mit Blick auf das Einbringen und Einleiten von Stoffen in das Grundwasser darf gemäß § 48 WHG eine nachteilige Veränderung der Wasserbeschaffenheit nicht zu besorgen sein. Auch die Bewirtschaftungsziele bezüglich des mengenmäßigen und chemischen Zustands des Grundwassers gemäß § 47 WHG sind zu beachten.

5. Naturschutzrechtliche Verursacherpflichten

Aus naturschutzrechtlicher Sicht sind bei Errichtung und Betrieb einer Geothermie-Anlage insbesondere die Verursacherpflichten gemäß § 15 BNatSchG zu beachten. Danach ist der Verursacher eines Eingriffs verpflichtet, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen und unvermeidbare Beeinträchtigungen durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auszugleichen oder zu ersetzen.

6. Keine immissionsschutzrechtliche Genehmigung

Geothermie-Anlagen werden in der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz („BImSchG“) (4. BImSchV) nicht aufgezählt, sodass eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung gemäß § 4 Abs. 1 BImSchG nicht erforderlich ist. Insofern ist nur der allgemeine Grundsatz aus § 22 BImSchG zu beachten, wonach nicht genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben sind, dass vermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt und die beim Betrieb entstehenden Abfälle ordnungsgemäß beseitigt werden können.

II. Fazit und Ausblick

Die Vielzahl der genehmigungsrechtlichen Vorschriften macht deutlich, welche Fallstricke bei der Planung und Umsetzung von Geothermie-Projekten lauern. Im Sinne des Gelingens der Wärmewende und damit eines messbaren Beitrags zum Klimaschutz sind die Novellierungsvorhaben des Bundes im Bergrecht daher ebenso zu begrüßen wie die Eigeninitiativen einzelner Bundesländer, die Genehmigungsverfahren zügiger zu gestalten. Die Voraussetzungen bleiben jedoch komplex, weshalb sich eine umfassende rechtliche Begleitung von Beginn an empfiehlt.

Im zweiten Teil dieser Reihe werden die vergaberechtlichen Vorschriften, die von Gemeinden und öffentlichen Unternehmen bei der Beauftragung von Leistungen zu beachten sind, sowie die verschiedenen Förderprogramme für Geothermie auf Bundes- und Landesebene erläutert.