Bundestag beschließt Hinweis­geber­schutz­gesetz

Am 16. Dezember 2022 hat der Bundestag das Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen („Hinweisgeberschutzgesetz“ oder „HinSchG“) beschlossen und so die Hinweisgeberschutz-Richtlinie der Europäischen Union umgesetzt sowie der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Schutz von hinweisgebenden Personen Rechnung getragen. Das Hinweisgeberschutzgesetz bedarf noch der Zustimmung des Bundesrates, der am 10. Februar 2023 zu seiner nächsten Sitzung zusammentritt. Das Hinweisgeberschutzgesetz tritt drei Monate nach Verkündung in Kraft.

Im Vergleich zum Gesetzesentwurf aus dem September 2022 – über den Referentenentwurf aus dem März 2022 haben wir hier berichtet, über Anforderungen an Whistleblower-Systeme zudem hier – enthält die beschlossene Gesetzesfassung einige Änderungen, die allerdings nicht grundsätzlicher Natur sind und die die Architektur des Gesetzesentwurf unberührt lassen. Das Hinweisgeberschutzgesetz enthält zudem weitreichende Verpflichtungen auch für die Verwaltung und Unternehmen der öffentlichen Hand.

Wesentlicher Inhalt des Hinweisgeberschutzgesetzes

Das Hinweisgeberschutzgesetz verfolgt den Zweck, Hinweisgebern die unkomplizierte Meldung von Rechts- und Regelverstößen in Unternehmen und Behörden zu ermöglichen und ihnen dabei die Furcht vor individuellen Nachteilen zu nehmen. Um diesen Zweck umfassend gerecht zu werden, ist der Anwendungsbereich weit gefasst und es sind umfangreiche organisatorische Vorgaben vorgehsehen.

Anwendungsbereich

Hinweisgeber im Sinne des Hinweisgeberschutzgesetzes sind alle natürlichen Personen, die im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit oder im Vorfeld einer beruflichen Tätigkeit Informationen über Verstöße erlangt haben und diese an die nach dem Gesetz vorgesehenen Meldestellen melden oder offenlegen.

In sachlicher Hinsicht sind die in § 2 HinSchG abschließend aufgezählten Melde- bzw. Offenlegungsinhalte vom Anwendungsbereich erfasst. Der deutsche Gesetzgeber hat den sachlichen Anwendungsbereich weiter gefasst als in der Hinweisgeberschutz-Richtlinie der Europäischen Union vorgegeben. Zu den geschützten Inhalten zählen insbesondere Verstöße, die strafbewehrt sind, Verstöße die bußgeldbewehrt sind, soweit die verletzte Vorschrift dem Schutz von Leben, Leib und Gesundheit oder dem Schutz der Rechte von Beschäftigten oder ihrer Vertretungsorgane dient, sowie Verstöße gegen nationale oder europäische Rechtsvorschriften in näher bestimmten Sachgebieten.

Im Vergleich zum Regierungsentwurf enthält der sachliche Anwendungsbereich zwei wesentliche Ergänzungen. So sind nun Hinweise auf verfassungsfeindliche Äußerungen von Beamtinnen und Beamten und Hinweise auf Verstöße gegen die Vorschriften des europäischen Digital Markets Act erfasst.

Maßnahmen zum Schutz von Hinweisgebern

Kern des Hinweisgeberschutzgesetzes ist die Verpflichtung zur Errichtung einer organisationsspezifischen internen und einer zusätzlichen externen Meldestelle, an die sich Hinweisgeber wahlweise wenden können. Grundsätzlich muss jeder private und öffentliche Beschäftigungsgeber eine interne Meldestelle einrichten und betreiben. Davon ausgenommen sind nur Beschäftigungsgeber mit weniger als 50 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Als zentrale externe Meldestelle fungiert – abgesehen von einigen ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen – eine beim Bundesamt für Justiz (BfJ) dafür errichtete und organisatorisch vom übrigen Zuständigkeitsbereich des BfJ getrennte Stelle sowie, fakultativ, bei den Ländern eingerichtete Meldestellen, die die Landesverwaltung und die jeweilige Kommunalverwaltung betreffen. Zudem haben die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen und das Bundeskartellamt externe Meldestellen für bestimmte, dem Aufgabenbereich dieser Behörden zuzurechnende Verstöße einzurichten. Sowohl die interne als auch die externe Meldestelle ist dazu verpflichtet, geeignete Meldekanäle vorzusehen, die Stichhaltigkeit der Meldung zu prüfen und angemessene Folgemaßnahmen zu ergreifen. Folgemaßnahmen können insbesondere interne Untersuchungen bei dem Beschäftigungsgeber sein, in Betracht kommt aber auch die Verfahrenseinstellung aus Mangel an Beweisen.

Als praktisch bedeutsame Abweichung vom ursprünglichen Gesetzesentwurf ist nun verpflichtend vorgesehen, dass Meldestellen sich auch mit anonymen Meldungen beschäftigen und dafür geeignete Meldekanäle vorhalten müssen, die eine anonyme Kommunikation zwischen Hinweisgebenden und Meldestellen ermöglichen. Im Gesetzesentwurf war dies nur für den Regelfall vorgesehen („Soll“-Regelung). Das Verfahren zur Entgegennahme solcher anonymer Hinweisen ist allerdings erst ab dem 1. Januar 2025 verpflichtend vorgeschrieben.

Um zu vermeiden, dass Hinweisgeber als Konsequenz ihrer (berechtigten) Meldung Nachteile erfahren, sind sich gegen hinweisgebende Personen gerichtete Repressalien verboten. Um die diesbezügliche Durchsetzung zu erleichtern, wird als Beweislastumkehr vermutet, dass eine nach einer Meldung erfolgte berufliche Benachteiligung eine Repressalie ist. Ein Verstoß gegen das Verbot stellt eine Ordnungswidrigkeit dar, wegen der ein Bußgeld von bis zu EUR 100.000,00 verhängt werden kann. Als weitere Rechtsfolge eines Verstoßes kann der Hinweisgeber eine Entschädigung in Geld für materielle, und – in Abweichung vom Gesetzesentwurf – auch für immaterielle Schäden verlangen.

Verpflichtungen für die Verwaltung und Unternehmen der öffentlichen Hand

Das Hinweisgeberschutzgesetz ist nicht nur eine Herausforderung für private Unternehmen, sondern löst in zweierlei Hinsicht besonderen Handlungsbedarf für die Verwaltung und Unternehmen der öffentlichen Hand aus.

Im Ausgangspunkt sind auch öffentliche Beschäftigungsgeber dazu verpflichtet, eine interne Meldestelle einzurichten. Dabei gilt: Ist der Beschäftigungsgeber der Bund oder ein Land, haben die obersten Bundes- oder Landesbehörden Organisationseinheiten festzulegen, die aus einzelnen oder mehreren Behörden, Verwaltungsstellen, Betrieben oder Gerichten bestehen und die jeweils eine interne Meldestelle einrichten. Diese Pflicht gilt nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts auch für Gemeinden und Gemeindeverbände sowie – die beschlossene Gesetzesfassung stellt dies gegenüber dem Gesetzesentwurf explizit klar – die in deren Eigentum oder unter deren Kontrolle stehende Unternehmen. Damit geraten auch kommunale Unternehmen (wie z.B. Stadtwerke und Nahverkehrsbetriebe) unter Handlungsdruck. Durch Anpassungen seitens des Rechtsausschusses, die auf Vorschläge des Verbands kommunaler Unternehmen zurückgehen, wurde klargestellt, dass kommunale Unternehmen gemeinsame Meldestellen einrichten können. Ansonsten hätten sie schlechter gestanden als Privatunternehmen, denen diese Möglichkeit ebenfalls offensteht.

Damit die internen Meldestellen ihre Aufgaben wahrnehmen können, müssen ihnen die dafür notwendigen Befugnisse übertragen werden. Zudem müssen die damit beauftragen Personen ihre Tätigkeit unabhängig ausüben können. Bei der konkreten Ausgestaltung der internen Meldestellen werden namentlich Behörden zu überlegen haben, wie sich eine unabhängige Aufgabenerfüllung trotz der grundsätzlichen Weisungsgebundenheit staatlicher Beamtinnen und Beamter und dem hierarchischen Verwaltungsaufbau gewährleisten lässt. Zudem sind die besonderen Vorgaben im Hinweisgeberschutzgesetz zum Schutz staatlicher Geheimhaltungsinteressen zu beachten.

Die Anforderungen des Hinweisgeberschutzgesetz an öffentliche Beschäftigungsgeber sind nicht allein als Verpflichtung zu verstehen. Sie können auch als Hilfsmittel verstanden werden, die Rechts- und Verfassungstreue des Verwaltungsapparats zu gewährleisten. Diese Schutzrichtung zeigt sich deutlich am Beispiel der nunmehr als tauglicher Melde- bzw. Offenlegungsgegenstand in den sachlichen Schutzbereich einbezogenen verfassungsfeindlichen Äußerungen von Beamtinnen und Beamten. Konkreter Anlass für diese Ergänzung ist laut der Begründung des Rechtsausschusses des Bundestages die gegenwärtige Diskussion zum Umgang mit „Reichsbürgern“ im öffentlichen Dienst. So soll eine gegen die Verfassungstreue verstoßende Äußerung beispielsweise vorliegen, wenn eine Beamtin oder ein Beamter die Existenz der Bundesrepublik Deutschland in Abrede stellt und die freiheitlich-demokratische Grundordnung ablehnt.