Finanz­ministerium veröffent­licht Entwurf des Gesetzes zur Verbes­serung der Bekämpfung von Finanz­kriminalität (FKBG)

Das Bundesministerium der Finanzen hat am 13.09.2023 den Referentenentwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung der Finanzkriminalität (FKBG) veröffentlicht. Bei dem FKBG handelt es sich um ein sog. Artikelgesetz, durch das zum einen neue Gesetze geschaffen und zum anderen Änderungen bestehender Gesetze vorgenommen werden sollen. Ziel des FKBG ist es, die von der Financial Action Task Force (FATF) im Rahmen der Deutschlandprüfung 2022 bezeichneten Mängel zu schließen und damit Geldwäsche nachhaltig zu bekämpfen sowie Grundlagen für eine umfassende Zusammenarbeit und den Datenaustausch zwischen Behörden auf nationaler und internationaler Ebene zu schaffen.

Schaffung eines neuen Bundesamtes zur Bekämpfung von Finanzkriminalität

Kernstück des Gesetzesvorhabens ist die Schaffung einer neuen Bundesoberbehörde, des Bundesamtes zur Bekämpfung von Finanzkriminalität (BBF). Beim BBF sollen die Analyse und strafrechtliche sowie verwaltungsrechtliche Ermittlungen vereint werden; außerdem soll das BBF die Rolle als koordinierende Aufsichtsbehörde wahrnehmen. Aufgabe des BBF soll zum einen die Bekämpfung von internationaler Geldwäsche mit Bezug zu Deutschland sein sowie die Unterstützung und Koordinierung der Aufsicht über geldwäscherechtlich Verpflichtete. Außerdem soll das BBF Auskunftsersuchen anderer Behörden und von Betroffenen koordinieren und beantworten (§ 2 BBF-Errichtungsgesetz-E). Organisatorisch sollen zudem sowohl die Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung (ZfS) als auch die Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen (FIU) in das BBF überführt werden.

Errichtung eines Ermittlungszentrums Geldwäsche

Zur Verfolgung internationaler Geldwäsche mit Bezug zu Deutschland soll beim BBF ein Ermittlungszentrum Geldwäsche (EZG) errichtet werden. Das EZG soll polizeiliche Ermittlungsbefugnisse für Fälle internationaler Geldwäsche erhalten (§ 1 GwEG-E) und damit strafrechtlich tätig werden. Die bereits jetzt bestehende Zuständigkeit des Bundeskriminalamts (BKA) soll allerdings parallel hierzu nicht nur erhalten bleiben, sondern sogar ausgebaut und in einer neuen Organisationseinheit gebündelt werden. Geplant ist die Bildung einer Gemeinsamen Ermittlungsgruppe zwischen BBF und BKA. Daneben soll das EZG auf Ersuchen der zuständigen Bundes- oder Landesbehörden auch sonstige bedeutsame Fälle von Geldwäsche untersuchen. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben soll das EZG umfangreiche Befugnisse erhalten, die denjenigen der Polizei nach der Strafprozessordnung entsprechen (§ 4 GwEG-E). Daneben ist vorgesehen, dass das EZG auch Befugnisse für sog. „Sicherungs- und Schutzmaßnahmen“ erhält (§§ 6 ff. GwEG-E); deren Rechtscharakter gefahrenabwehrrechtlicher Art sein dürfte. Insoweit darf das EZG u.a. Personen oder Sachen auch ohne richterlichen Beschluss durchsuchen, die Identität von Personen feststellen, Gegenstände sicherstellen oder Personen in Gewahrsam nehmen, wenn dies zum Schutz von wesentlichen Vermögenswerten, für Leib, Leben und Gesundheit der Beamten, aber auch zum Schutz von deren Willensentschließung und -betätigung notwendig ist. Gerade dieser letzte Anknüpfungspunkt erlaubt es der EZG, strafprozessuale Beschränkungen für Eingriffe in Rechtsgüter von Bürgern zu umgehen. Zudem sollen umfassende Regelungen zur Datenerhebung, -verarbeitung und -weitergabe geschaffen werden.

Zentralstelle für Geldwäscheaufsicht

Es ist weiter vorgesehen, beim BBF eine neue Zentralstelle für Geldwäscheaufsicht (ZfG) anzusiedeln. Deren Aufgabe soll die Sicherstellung eines bundesweit und sektorübergreifend einheitlichen Vorgehens der Aufsichtsbehörden sowie deren Unterstützung sein (§ 50a GwG-E). Insbesondere soll die ZfG die jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden koordinieren, bei der Erstellung, Harmonisierung und Aktualisierung von Auslegungs- und Anwendungshinweisen sowie der Umsetzung der Sorgfaltspflichten mitwirken, Leitlinien für ein einheitliches Vorgehen bei der Ausübung von Aufsichtsmaßnahmen vorgeben sowie Kriterien zur Feststellung der Effektivität von Aufsichtsmaßnahmen erarbeiten und hierzu Analysen durchführen. Insoweit sind freilich Ausnahmen vorgesehen, die den bestehenden Aufgaben der BaFin Rechnung tragen. Auf Ersuchen einer Aufsichtsbehörde kann die ZfG bei der Durchführung von Aufsichtsmaßnahmen unterstützen und hat dann dieselbe Befugnis wie die Aufsichtsbehörde selbst (§ 50b GwG-E).

Die Länder sollen zudem eigene Koordinierende Stellen einrichten, die die Tätigkeit der jeweils landeseigenen Aufsichtsbehörden koordinieren und für eine Zusammenarbeit auf Landesebene sowie den Informationsaustausch mit dem Bund sorgen sollen (§ 50c GwG-E).

Änderungen des Sanktionsdurchsetzungsgesetzes

Die Regelungen über die Befugnisse der Zentralstelle für Sanktionsdurchsuchung (ZfS) sollen teilweise neu gefasst werden. Die ZfS soll auch zur Durchsuchung von Sachen oder Personen berechtigt werden (§ 2 Abs. 2 Nr. 7-8 SanktDG-E). Ferner soll ein Informationsweitergabeverbot eingeführt werden. Personen, von denen Auskünfte oder Unterlagen angefordert wurden, soll es untersagt werden, Dritte hiervon zu unterrichten (§ 2 Abs. 2 S. 2 SanktDG-E).

Einem praktischen Bedürfnis entsprechend soll die Sicherstellung von Grundstücken, Schiffen und Luftfahrzeugen durch Eintragung eines Sperrvermerks im Grundbuch, im Schiffsregister bzw. der Luftfahrzeugrolle erfolgen.

Vorgesehen ist ferner, dass die ZfS gegenüber juristischen Personen oder Personengesellschaften, bei denen die Gefahr eines Verstoßes gegen ein Bereitstellungs- oder Verfügungsverbot besteht, auch Anordnungen zur Herstellung oder Sicherung einer ordnungsgemäßen Geschäftsorganisation einschließlich einer Sanktions-Compliance treffen kann (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 SanktDG-E).

Im Hinblick auf das von der ZfS zu führende Register sollen nur Informationen darüber, dass es Einträge zu einer sanktionierten Person gibt, öffentlich zugänglich sein. Die Einsichtnahme in das Register soll nur bei Vorliegen eines berechtigten Interesses möglich sein, wobei Verpflichtete nach dem Geldwäschegesetz zur Erfüllung der Sorgfaltspflichten oder zum Zwecke der Einhaltung von Sanktionen Einsicht nehmen dürfen (§ 14 Abs. 3a Nr. 2 SanktDG-E).

Änderungen des Kreditwesengesetzes (KWG)

Über Änderungen im KWG ist geplant, dass Jahresabschlussprüfer bei der Prüfung von Jahresabschlüssen von Finanzholding-Gesellschaften und gemischten Finanzholding-Gesellschaften auch prüfen, ob die Gesellschaften ihren Verpflichtung nach den §§ 25h – 25m KWG zur Schaffung angemessener interner Sicherungsmaßnahmen und zur Erfüllung von Sorgfaltspflichten nach dem Geldwäschegesetz (GwG) nachgekommen sind. Ferner sollen die Regelungen zur Inhaberkontrollverordnung geändert werden, so dass künftig bedeutende Beteiligungen an Finanzholding-Gesellschaften auch dann der Inhaberkontrolle unterliegen, wenn nicht zugleich eine bedeutende Beteiligung an einem Institut erworben wird.  

Änderungen des Geldwäschegesetzes (GwG)

Geplant sind zudem, die Regelungen über geldwäscherechtlich Verpflichtete teilweise neu zu fassen. Klargestellt werden soll in § 1 Abs. 24 GwG-E, dass Unternehmen, die nach § 2 Abs. 6 Nr. 5 KWG als Holding Finanzdienstleistungen ausschließlich für ihre Mutter-, Tochter- oder Schwesterunternehmen erbringen und nicht als Finanzdienstleistungsinstitute gelten, auch keine geldwäscherechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen haben.

Finanzholding-Gesellschaften und gemischte-Finanzholding-Gesellschaften sollen als geldwäscherechtlich Verpflichtete explizit in das GwG aufgenommen werden (§ 2 Abs. 1 Nr. 2a GwG-E) und eine entsprechende Streichung des § 25l KWG erfolgen, der allerdings bislang nur für nach § 2f KWG zugelassene Finanzholding-Gesellschaften gilt.  Materiell geht damit jedoch keine Änderung einher, weil nicht zugelassene Finanzholding-Gesellschaften bereits heute jedenfalls als Finanzunternehmen i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 1 Abs. 24 GwG zu den geldwäscherechtlich Verpflichteten gehören.

Änderungen bei dem Verpflichtetenkreis soll es auch im Versicherungssektor geben. Versicherungs-Holdinggesellschaften, Unternehmen nach § 243 Abs. 4 VAG sowie Unternehmen, die einen beherrschenden Einfluss auf ein Versicherungsunternehmen oder einen Pensionsfonds ausüben, sollen explizit geldwäscherechtlich Verpflichtete werden (§ 2 Abs. 1 Nr. 7a – 7c GwG-E).

Verpflichtete nach den geplanten § 2 Abs. 1 Nr. 2a und 7a GwG-E haben sich nach § 51 Abs. 5c GwG-E bei ihrer jeweiligen Aufsichtsbehörde registrieren zu lassen.

Soweit Geldwäschebeauftragte nur auf Anordnung der Aufsichtsbehörde zu bestimmen sind, sollen diese auch die Bestellung eines Stellvertreters anordnen können (7 Abs. 1 Satz 3 GwG-E).

Durch eine Änderung von § 8 Abs. 2 GwG-E soll weiter klargestellt werden, dass auch Personalausweise, die nicht die ausstellende Behörde, sondern nur den ausländischen Staat erkennen lassen, zur Identifizierung geeignet sind.

Klargestellt werden soll in § 10 Abs. 3 Satz 2 GwG-E, dass Verpflichtete ihre geldwäscherechtlichen Sorgfaltspflichten auch dann zu erfüllen haben, wenn die Geschäftsbeziehung oder Transaktion ganz oder teilweise im Ausland durchgeführt wird.

Durch § 51 Abs. 11 GwG-E sollen die Aufsichtsbehörden im Wege einer Allgemeinverfügung bestimmen können, welche Meldungen, Anzeigen, Berichte, Anträge oder sonstige Informationen elektronisch in welchem Datenformat, Umfang bzw. Zeitpunkt vorzulegen bzw. welche elektronischen Kommunikationsverfahren hierfür zu verwenden sind. Ferner soll die BaFin nach § 52 Abs. 7 GwG-E durch Allgemeinverfügung festlegen können, welche für die Bankenaufsicht notwenigen Information ihr regelmäßig zu welchen Zeitpunkten zu übermitteln sind.

Geändert werden sollen infolge der geplanten neuen Behördenstruktur auch die Vorschriften zur Datenübermittlung durch die FIU.

Bislang waren die Präsidenten des Landgerichts Aufsichtsbehörde für Notare. Diese Aufgabe soll nunmehr an die Präsidenten des Oberlandesgerichts übertragen werden.

Es ist geplant, dass sich geldwäscherechtlich Verpflichtete bis zum 1.1.2024 bei der FIU registrieren, unabhängig davon, ob sie eine Verdachtsmeldung abgeben. Die unterlassene Registrierung soll nach § 56 Abs. 1 Nr. 69a GwG-E bußgeldbewehrt werden. Die Pflicht zur Registrierung für Güterhändler soll bis zum 1.1.2027 verlängert werden, diejenige für Annahmestellen für Sportwetten nach § 29 Abs. 6 Glücksspielstaatsvertrages soll entfallen (§ 59 Abs. 6 GwG-E).

Änderungen betreffend das Transparenzregister

Auch soll versucht werden, die Datenqualität des Transparenzregisters zu verbessern. So soll das Transparenzregister von mitteilenden Personen geeignete Nachweise über die Vertretungsberechtigung anfordern dürfen. Zudem soll die registerführende Stelle die im Transparenzregister einzutragenden Daten auch durch Abrufe nach § 24c KWG, bei den Melderegistern, dem Grundbuchamt oder dem Stiftungsregister abfragen dürfen. Zudem sollen im Transparenzregister mit Wirkung ab 1.1.2027 nicht nur das Geburtsdatum, sondern auch der Geburtsort eingetragen werden. Können im Zusammenhang mit Unstimmigkeitsmeldungen Angaben nicht überprüft werden, weil das betroffene Unternehmen nicht fristgerecht mitwirkt, wird dies auf dem Registerauszug vermerkt.

Einrichtung eines Immobilientransaktionsregisters

Zudem soll beim BBF ein Immobilientransaktionsregister eingerichtet werden, welche Meldedaten nach § 18 GrEStG von Gerichten, Behörden und Notaren bei Erwerben bei einem Kaufpreis von 100.000 EUR oder mehr betrifft. Insoweit soll das BBF über eine Schnittstelle entsprechende Datensätze übermittelt erhalten. Abrufe sollen auf Ersuchen durch die FIU, die ZfS, das EZG sowie Strafverfolgungsbehörden und Gerichte erfolgen können (§§ 26b ff. GwG-E). Die Führung des Immobilientransaktionsregisters kann auch auf eine juristische Person des Privatrechts als Beliehenen übertragen werden.

Fazit

Mit dem FKBG soll die oftmals kritisierte Geldwäschebekämpfung in Deutschland verbessert werden. Insbesondere die Arbeit der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen (FIU) steht seit einiger Zeit im Fokus der Kritik, so dass die geplanten organisatorischen Änderungen als Reaktion auf die öffentlich diskutierten Defizite zu verstehen sind. Bemerkenswert erscheint freilich, dass ein wesentlicher Teil der angestrebten Lösung in der Schaffung einer neuen Bundesoberbehörde und im Aufbau von Mehrfach- und Parallelstrukturen bestehen soll. Neben dem BKA, das bislang relativ erfolgreich u.a. für die Bekämpfung grenzüberschreitender Geldwäsche zuständig war, soll mit dem BBF eine weitere zusätzliche Bundesbehörde mit ähnlichen Aufgaben treten. Ferner soll mit der ZfG eine neue Einrichtung geschaffen werden, deren Aufgabe die Koordinierung von Aufsichtsbehörden sein soll. Hier hätte man auch daran denken können, Aufsichtszuständigkeiten zu konzentrieren. Zudem sollen die Länder jeweils eigenständige Koordinierende Stellen schaffen. Ob mit diesem Ansatz, der die Komplexität der Behördenstruktur im Bereich AML und Terrorismusfinanzierung eher erhöht als reduziert, tatsächlich Fortschritte im Kampf gegen Geldwäsche  erzielt werden, bleibt abzuwarten.

Die beabsichtigten Änderungen im Zusammenhang mit dem Transparenzregister können zu einer Verbesserung der Datenqualität führen. Das eigentliche Problem, dass das Transparenzregister auf Meldungen der Verpflichteten beruht und keine Richtigkeitskontrolle stattfindet, bleibt aber weiterhin bestehen.

Somit stellt sich der Eindruck ein, dass mit dem E-FKBG ein Weg eingeschlagen wird, der zwar sicherlich gute Absichten verfolgt, der in typisch deutscher Manier allerdings zu (noch) mehr Bürokratie führen wird. Eine Verschlankung durch Konzentration beim BKA wäre eine erwägenswerte Alternative dazu.