„Rabatt“ für kartellrechtliche Compliance: Gesetzentwurf für die Reduzierung von Geldbußen bei Einrichtung effektiver Compliance-Systeme in Russland

Der Föderale Antimonopoldienst von Russland („FAS“) strebt bereits seit mehreren Jahren die verstärkte Einführung von kartellrechtlichen Compliance-Programmen an. Die in diesem Zusammenhang vom FAS vorgeschlagenen Maßnahmen werden in einem entsprechenden Gesetzentwurf[1], der der Regierung zur Überprüfung vorliegt, sowie in vom FAS im April 2017 herausgegebenen Empfehlungen beschrieben. Die meisten Experten und die Vertreter des FAS gehen davon aus, dass der Gesetzentwurf weitgehend final ist und in naher Zukunft der Staatsduma vorlegt werden wird.

Gesetzentwurf zur Änderung des russischen Wettbewerbsgesetzes

Grundpfeiler des Gesetzentwurfes ist ein „Rabatt“ für die Einhaltung kartellrechtlicher Vorschriften, d. h. eine Ermäßigung der wegen Verstößen gegen das Kartellrecht verhängten Geldbußen (um 12,5 %), wenn bei dem betreffenden Unternehmen ein effektives Compliance-System eingeführt worden ist.

Allein das Vorhandensein eines effektiv funktionierenden Compliance-Systems kann dazu führen, dass ein Unternehmen in den Genuss einer Ermäßigung der Verwaltungssanktion gelangt. Maxim Ovchinnikov, stellvertretender Leiter des FAS, stellt heraus, dass es sich bei dem kartellrechtlichen Compliance-System des Unternehmens um ein ordnungsgemäß eingeführtes und wirksam funktionierendes System handeln muss, es dürfe sich nicht lediglich um die Nachbildung eines solchen Systems handeln. Dies führt zu der Frage, welche Kriterien für die Bestimmung der Leistungsfähigkeit eines kartellrechtlichen Compliance-Systems und für das Ermessen des FAS hinsichtlich der Bewertung der Leistungsfähigkeit eines solchen System heranzuziehen sind. Die meisten Experten sind der Ansicht, dass in der derzeitigen Fassung des Gesetzentwurfes die notwendigen Kriterien für ein effektives kartellrechtliches Compliance-System nicht hinreichend detailliert beschrieben wurden.

Staatliche Konzerne und Unternehmen, natürliche Monopole sowie einige weitere Gesellschaften und Unternehmen, die mehrheitlich im Besitz des Staates sind, werden darüber hinaus verpflichtet, ein kartellrechtliches Compliance-System einzuführen. Wird diese Verpflichtung von den Unternehmen, für die die Einführung eines kartellrechtlichen Compliance-Systems zwingend ist, nicht eingehalten, hat dies für die Unternehmen ebenso wie für das Management dieser Unternehmen Geldbußen in Höhe von bis zu RUB 50.000,00 (ca. EUR 750,00) zur Folge.

Vorschläge bezüglich der Inhalte eines kartellrechtlichen Compliance-Systems

Im Gesetzentwurf des FAS wird lediglich auf sehr allgemeine Weise bestimmt, dass ein russisches Unternehmen zwecks Einführung eines kartellrechtlichen Compliance-Systems interne Regeln verabschieden muss (bzw. ein Regelwerk) und/oder sonstige interne Regeln anwenden muss, bei denen,  es sich um die internen Regeln eines anderen (auch ausländischen) Unternehmens derselben Unternehmensgruppe handeln kann, vorausgesetzt, dass diese Dokumente für das russische Unternehmen gelten und folgende Punkte abdecken:

1. Kriterien für ein Verfahren zur Risikobewertung der mit dem Geschäftsbetrieb des Unternehmens verbundenen kartellrechtlichen Risiken;
2. Maßnahmen zur Verminderung des Risikos kartellrechtlicher Verstöße in Verbindung mit dem Geschäftsbetrieb des Unternehmens;
3. Maßnahmen zur Kontrolle des Funktionierens des kartellrechtlichen Compliance-Systems;
4. Verfahren zur Bekanntmachung dieser Regeln (oder des Regelwerks) gegenüber den Arbeitnehmern des Unternehmens;
5. Informationen über die für die kartellrechtliche Compliance verantwortlichen Unternehmensmitarbeiter.

Vorteile eines effektiven kartellrechtlichen Compliance-Systems

• Verminderung kartellrechtlicher Risiken aufgrund der Einführung von Maßnahmen zur kartellrechtlichen Compliance;
• schnelle Entdeckung und interne Ermittlung eines potentiellen Verstoßes sowie effiziente interne Erfassung relevanter Informationen über den Verstoß, die später für die Zwecke einer Bußgeldreduzierung bzw. einer Kronzeugenregelung genutzt werden können;
• Herabsetzung der Haftungssummen aufgrund eines „Rabatts“ für Compliance (nach dem Gesetzentwurf 12,5 % der Geldbuße);
• Verbesserung des Niveaus des Risikoprofils des Unternehmens, das für die routinemäßigen Inspektionen auf der Basis eines risikobasierten Ansatzes[2] von wesentlicher Bedeutung ist. Gemäß einer Initiative der Regierung soll durch die Einführung eines kartellrechtlichen Compliance-Systems durch ein Unternehmen das Risikoniveau des Unternehmens auf eine niedrigere Kategorie herabgestuft werden. So kann z. B. für ein Unternehmen mit einem Jahresumsatz von über RUB 10 Mrd. (ca. EUR 150 Mio.) der Kategorie „Moderates Risiko“, in dem einmal alle fünf Jahre durch den FAS Routineinspektionen durchgeführt werden, die Einführung eines kartellrechtlichen Compliance-Systems zu einer vollständigen Befreiung von den Routineinspektionen durch die Kartellbehörde führen.

Empfehlungen des FAS

Während der Gesetzentwurf derzeit durch die russische Regierung überarbeitet wird, werden durch den FAS eigene nachgeordnete Legislativakte für kartellrechtliche Compliance-Systeme vorbereitet. Vor einigen Monaten hat der FAS bereits seine Methodischen Empfehlungen zur Einführung interner Kontrollsysteme zur Einhaltung kartellrechtlicher Vorschriften, der Vorschriften bezüglich staatlicher Aufträge im Verteidigungssektor sowie der Vorschriften über die Regulierung des Beschaffungswesens im Verteidigungssektor sowie Unternehmen von Industriekomplexen und Ausführer staatlicher Aufträge im Verteidigungssektor[3] (die „Empfehlungen“) veröffentlicht.

Der FAS weist darauf hin, dass die Empfehlungen auf den besten Praktiken zur Einführung von Compliance-Systemen in großen Unternehmen sowie auf den Erfahrungen ausländischer Wettbewerbsbehörden und den in der Norm ISO 9001 geregelten Grundsätzen für das Qualitätsmanagement basieren.

Die Empfehlungen richten sich in erster Linie an den Verteidigungs- und Industriesektor und Unternehmen, die an staatlichen Aufträgen im Verteidigungssektor beteiligt sind; diese sollen jedoch Unternehmen anderer Wirtschaftszweige ebenfalls als Orientierungshilfe dienen. Nach Auffassung des FAS werden in den Empfehlungen die Anforderungen aufgeführt, die ein Unternehmen erfüllen muss, um nachzuweisen, dass es ein ordnungsgemäß funktionierendes System eingeführt hat und nicht nur eine Nachahmung eines solchen Systems.[4]

Allerdings weist der FAS darauf hin, dass aufgrund Änderungen  des Gesetzentwurfs Diskrepanzen zwischen den Empfehlungen und dem endgültigen Text des zu erlassendes Gesetzes unvermeidbar sind. Deshalb hat Artem Molchanov (FAS) angekündigt[5], dass geplant ist, in Zukunft zu Fragen der kartellrechtlichen Compliance zusätzliche Erläuterungen herauszugeben.

Vergleich mit anderen Rechtsordnungen

In einer Reihe von Rechtsordnungen, wie etwa im Vereinigten Königreich und in Spanien, existieren ähnliche Konzepte zu Ermäßigungen oder zur vollständigen Befreiung von der Haftung wegen Kartellverstößen, während in der EU und nach deutschem Recht solche Maßnahmen nicht vorgesehen sind.

Die Europäische Kommission hat offenbar noch nie wegen der bloßen Existenz eines Compliance-Systems zum Zeitpunkt des Kartellverstoßes eine Geldbuße herabgesetzt[6]. Allerdings hat die Kommission in sieben älteren Entscheidungen zwischen 1982 und 1992 eine Geldbuße herabgesetzt, da die betroffenen Unternehmen nach Einleitung der Ermittlungen durch die Kommission Compliance-Systeme eingeführt hatten. Die Kommission hat seitdem keinerlei Ermäßigungen wegen der Existenz von Compliance-Systemen gewährt[7]. In der Compliance-Broschüre aus dem Jahr 2011 hat die Europäische Kommission ihre Position bestätigt, nach der eine Geldbuße lediglich aufgrund von Bestrebungen eines Unternehmens, kartellrechtliche Vorschriften in Zukunft einzuhalten, nicht herabgesetzt werden kann. So hat die Kommission ausgeführt: „Bei der Festlegung der Höhe einer Geldbuße wird die spezifische Situation eines Unternehmens gebührend berücksichtigt. Die Existenz eines Compliance-Programms allein wird jedoch nicht als mildernder Umstand berücksichtigt. Ebenso wenig kann die Einführung eines Compliance-Programms aufgrund einer Untersuchung einer Rechtsverletzung als ein stichhaltiges Argument zur Rechtfertigung einer Geldbußenermäßigung angesehen werden“[8]. Dieselbe Position haben auch die EU-Gerichte eingenommen.

Auch die nationalen Wettbewerbsbehörden der EU-Mitgliedsstaaten gewähren keinerlei Befreiung von Geldbußen zugunsten von Unternehmen, die ein Compliance-System eingeführt haben. Allerdings werden in einigen Jurisdiktionen die Bemühungen von Unternehmen, Compliance zu erreichen, durch eine Ermäßigung der Geldbuße belohnt.

Im Vereinigten Königreich stellt allein die Existenz eines Compliance-Systems in einem Unternehmen gemäß der „Anleitung zur Berechnung von Geldbußen“ keinen mildernden Umstand dar. Allerdings führt die Anleitung weiter aus: „Im Einzelfall werden Nachweise über angemessene Maßnahmen zur Erreichung einer klaren und eindeutigen Verpflichtung zur Einhaltung wettbewerbsrechtlicher Vorschriften innerhalb der gesamten Organisation (von oben nach unten) zusammen mit geeigneten Maßnahmen zur Erkennung wettbewerbsrechtlicher Risiken, Risikobewertung, Risikominderung sowie Aktivitäten zu deren Überprüfung voraussichtlich als Milderungsgrund behandelt“[9].

Es existiert eine Reihe von Beispielen von Unternehmen, wie im Jahr 2003 die Hasbro UK. Ltd., denen durch die ehemalige Kartellbehörde des Vereinigten Königreichs (das Office of Fair Trade) wegen „angemessener Schritte“ zur Gewährleistung der Einhaltung des Kartellrechts Geldbußen-Ermäßigungen von bis zu 10 % gewährt wurden[10]. Dieser Ansatz wird von der jetzigen Kartellbehörde des Landes, der Competition and Markets Authority, weiterverfolgt.

In Frankreich ermöglicht Artikel L464-2 des französischen Handelsgesetzbuches der französischen Kartellbehörde eine Herabsetzung von Geldbußen, wenn sich das rechtsverletzende Unternehmen verpflichtet, die Beanstandungen der französischen Kartellbehörde nicht anzufechten. In einem solchen Fall kann dem Unternehmen eine zusätzliche Geldbußenermäßigung gewährt werden, wenn sich dieses verpflichtet, ein Compliance-Programm einzuführen (oder ein bestehendes Programm zu aktualisieren). Eine solche Geldbußenermäßigung kann bis zu 10 % betragen.

In Spanien kann nach dem im Jahr 2015 geänderten Strafgesetzbuch einem Unternehmen, das über ein Compliance-System verfügte, bevor der Verstoß begangen wurde, eine Befreiung von der strafrechtlichen Unternehmenshaftung gewährt werden, jedoch nur dann, wenn das fragliche Compliance-System die gesetzlich geregelten Anforderungen erfüllt. Diese Bestimmungen gelten jedoch nicht direkt für die von der Wettbewerbsbehörde verhängten Geldbußen.

Die US-amerikanischen Sentencing Guidelines[11], die zur Festsetzung von Geldbußen wegen kartellrechtlicher und sonstiger Verstößen herangezogen wird, führen die Einführung eines „effektiven Compliance- und Ethik-Programms“ als einen der Umstände auf, die zu einer verminderten Geldbuße führen können. Nach den Sentencing Guidelines muss das Unternehmen, damit diesem ein „effektives Compliance- und Ethik-Programm“ zugutegehalten werden kann, erstens strafrechtlich relevantes Verhalten mit der gebührenden Sorgfalt verhindern und aufdecken, und zweitens auf sonstige Weise eine Organisationskultur fördern, die zu einem ethischen Verhalten ermutigt und die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften gewährleistet[12]. In diesem Zusammenhang weisen die Guidelines darauf hin, dass es wichtig sei, dass das Programm „in Bezug auf die Verhinderung und die Aufdeckung von kriminellem Verhalten grundsätzlich effizient“ sein muss, mit der Folge, dass die Nichtverhinderung oder unterbliebene Aufdeckung einer einzelnen Straftat nicht notwendigerweise bedeutet, dass das Programm allgemein zur Verhinderung oder Aufdeckung von Straftaten ungeeignet sei.

Die jüngste Vollstreckungspraxis zeigt die Bedeutung, die das US Department of Justice (DoJ) der Einführung „rigoroser“ kartellrechtlicher Compliance-Programme durch die Beklagten beimisst. Im Fall United States of America vs Kayaba Industry Co[13] wurden einem japanischen Hersteller von Stoßdämpfern für die Automobilindustrie Angebots- und Preisabsprachen für Stoßdämpfer für in den USA verkaufte Fahrzeuge vorgeworfen. Im Sentencing Memorandum empfahl das DoJ eine signifikante Herabsetzung der gegen Kayaba Industry Co. verhängten Geldbuße, da diese unter anderem eine neue „umfassende und innovative Compliance-Richtlinie“ eingeführt habe, „mit dem Ziel, die Unternehmenskultur zu ändern, um eine Wiederholung dieses Verstoßes zu verhindern“[14]. Die empfohlene Geldbuße sah eine signifikante „Strafmilderung“ (von 40 %) im Vergleich zu der in den US Sentencing Guidelines empfohlenen Mindestgeldbuße vor. Als Erläuterung für eine solche Ermäßigung verwies das DoJ unter anderem besonders darauf hin, dass die Compliance-Richtlinie der Beklagten „die Merkmale einer wirksamen Compliance-Richtlinie aufweise, wie u.a. Anweisung durch das Top- Management der Gesellschaft, Schulungen, anonyme Berichterstattung, proaktives Monitoring sowie Audit-Prüfungen und Disziplinarmaßnahmen gegen Arbeitnehmern, die gegen die Richtlinie verstoßen“[15].