CO2-Grenzaus­gleichs­system (CBAM): Durch­führungs­verordnung gibt die erforderliche Anleitung für die am 01. Oktober 2023 beginnende Übergangs­phase

Am 15. September 2023 wurde die Durchführungsverordnung (EU) 2023/1773 der Kommission („Durchführungsverordnung“) im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Die Durchführungsverordnung regelt die Anwendung der Verordnung (EU) 2023/956 zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems („CBAM“ oder „CBAM-Verordnung“) während des Übergangszeitraums vom 01. Oktober 2023 bis zum 31. Dezember 2025.

Während des Übergangszeitraums beschränken sich die Pflichten aus der CBAM-Verordnung auf die vierteljährliche Berichterstattung in Bezug auf graue Emissionen der in den Anhängen aufgeführten relevanten Waren. Die Pflichten zur Vorlage von Emissionszertifikaten gelten ab dem 01. Januar 2026. Die nun verabschiedete Durchführungsverordnung konkretisiert diese vierteljährlichen Berichtspflichten und gibt eine detailliertere Anleitung zur Berechnung grauer Emissionen.

Hintergrund

Die CBAM-Verordnung wurde am 10. Mai 2023 (siehe unsere News-Meldung dazu hier) verabschiedet. Gemäß dem CBAM müssen bei der Einfuhr bestimmter Waren je nach Treibhausgasintensität CBAM-Zertifikate vorgelegt werden. Die Preise beruhen auf dem EU-Emissionshandelssystem („EU-EHS“), das zur Sicherstellung der Vereinbarkeit mit dem CBAM überarbeitet wurde (siehe unsere News-Meldung dazu hier).

Letztlich besteht das Ziel des CBAM in der Verhinderung einer Verlagerung von CO2-Emissionen, d.h. einer Verlagerung von Produktionskapazitäten in CO2-intensiven Branchen aus der EU in andere Länder, wodurch das EU-EHS umgangen würde. Ferner wird die internationale Reichweite der europäischen Umweltpolitik verstärkt. Treibhausgase, die im Ausland im Rahmen der Herstellung von Waren emittiert werden, die in die EU eingeführt werden, werden in einen übergreifenden marktbasierten CO2-Ausgleichsplan integriert.

Berichtspflichten

Die ersten Berichte im Rahmen der CBAM-Übergangsregelungen müssen zum 31. Januar 2024 eingereicht werden. Darin sind die im vorangegangenen Quartal erfolgten Einfuhren relevanter Waren zu erfassen. In die aktive Veredelung überführte Waren sind aufzunehmen, wenn sie im vorangegangenen Quartal in den zollrechtlich freien Verkehr überführt wurden.

Im Hinblick auf die Erleichterung dieser Berichtspflichten, führt die Durchführungsverordnung ein CBAM-Übergangsregister ein. Dabei handelt es sich um eine elektronische Datenbank, die der Kommunikation, Prüfungen und dem Informationsaustausch zwischen der Europäischen Kommission (im Folgenden „die Kommission“), den zuständigen nationalen Behörden, Zollbehörden und berichtspflichtigen Anmeldern dient. Über dieses System können CBAM-Berichte (von einem Einführer in eigenem Namen und auf eigene Rechnung oder von einem indirekten Zollvertreter im Auftrag eines Einführers vorgelegt werden.

Nach der Durchführungsverordnung können die CBAM-Berichte nach ihrer Vorlage innerhalb von zwei Monaten nach dem Ende des jeweiligen Berichtszeitraums geändert werden. Eine Ausnahme gilt für Berichte, die für die ersten beiden Berichtszeiträume eingereicht wurden: Diese können bis zur Einreichungsfrist für den dritten CBAM-Bericht, d. h. bis zum 30. Oktober 2024, geändert werden. Darüber hinaus können die CBAM-Berichte bis zu einem Jahr nach dem jeweiligen Berichtszeitraum auf „berechtigtes Verlangen“ eines CBAM-Anmelders geändert werden.

Die Nichteinhaltung dieser Berichtsauflagen zieht Sanktionen in Höhe von zwischen EUR 10 und EUR 50 je Tonne nicht gemeldeter Emissionen nach sich. Die Sanktionen erhöhen sich ferner im Falle anhaltender oder wiederholter Zuwiderhandlungen.

Inhalt der CBAM-Berichte

Die Durchführungsverordnung nennt weitere Details zum Inhalt der CBAM-Berichte, darunter unter anderem die Menge und Art der eingeführten Waren unter Angabe ihres Kodes gemäß der Kombinierten Nomenklatur der EU („KN“).

In einem zweiten Schritt müssen die mit diesen Waren verbundenen grauen Emissionen angegeben werden. Diese setzen sich aus direkten und indirekten Emissionen während des Herstellungsverfahrens zusammen. Direkte Emissionen umfassen Emissionen aus dem Herstellungsverfahren der Waren, einschließlich der Herstellung relevanter Vorläuferstoffe, die in den Anhängen der Durchführungsverordnung definiert sind. Indirekte Emissionen umfassen die Emissionen aus der Produktion des Stroms, der während des Herstellungsverfahrens verbraucht wird.

The Durchführungsverordnung likewise lays down the methodology to determine embedded emissions. Depending on the type of good, the system boundaries of production processes are specified (i.e. the specific chemical or physical process carried out to produce goods within a so-called aggregated goods category). Likewise, the precursors relevant for the embedded emissions of a given good are determined based on the production process employed.

Die Durchführungsverordnung legt zudem die Methodik zur Bestimmung der grauen Emissionen fest. Je nach Art der Ware werden oder die Systemgrenzen der Herstellungsverfahren festgelegt (d.h. das spezifische chemische oder physikalische Verfahren, das zur Herstellung von Waren innerhalb einer sogenannten zusammengefassten Warenkategorie angewandt wird). Ebenso werden die Vorläuferstoffe, die für die mit einer bestimmten Ware verbundenen grauen Emissionen relevant sind, auf der Grundlage des angewandten Herstellungsverfahrens bestimmt.

Berechnungsmethoden

Die Durchführungsverordnung bestimmt darüber hinaus die zulässigen Berechnungsmethoden zur Ermittlung der mit den Waren verbundenen grauen Emissionen.

Für die Berechnung der direkten Emissionen für andere Waren als Strom stehen vier Methoden zur Verfügung:

• Erstens und in erster Linie sollten die Berechnungen auf einem Überwachungssystem beruhen, das für die Zwecke der Einhaltung der CBAM-Verordnung eingerichtet wurde. Dieses System kann sich auf zwei Methoden stützen: einen berechnungsbasierten Ansatz, der auf der Menge und der Treibhausgasintensität des verwendeten Brennstoffs basiert, oder einen messungsbasierten Ansatz, der die tatsächlich am Produktionsstandort verursachten Emissionen misst;
• Zweitens können die angemeldeten grauen Emissionen bis zum 31. Dezember 2024 auf der Grundlage eines bereits bestehenden Emissionsüberwachungssystems in einem bestimmten Drittland erfolgen;
• Drittens kann die Berichterstattung bis zum 31. Juli 2024 auf andere Methoden gestützt werden, wenn bestimmte Input-Werte fehlen. Dies schließt die Verwendung von Standardwerten ein, die von der Kommission veröffentlicht oder nach den in den Anhängen zur Durchführungsverordnung vorgesehenen Methoden ermittelt werden.

Darüber hinaus können geschätzte Werte verwendet werden, um bis zu 20 % der grauen Emissionen komplexer Waren (d. h. Waren, die aus Vorläuferstoffen und Brennstoffen bestehen, die ebenfalls graue Emissionen verursachen) zu bestimmen.

Bei der Bestimmung der direkten Emissionen für Strom werden die grauen Emissionen entweder auf der Grundlage von länderspezifischen Standardwerten, die von der Kommission zur Verfügung gestellt werden, oder auf der Grundlage von unspezifischen Standardwerten berechnet. Tatsächliche graue Emissionen dürfen nur verwendet werden, wenn der importierte Strom aus einem Stromabnahmevertrag mit einem bestimmten Stromlieferanten stammt.

Für die Bestimmung der indirekten Emissionen werden in der Durchführungsverordnung drei verschiedene Situationen unterschieden:

• Wird der Strom aus dem öffentlichen Stromnetz eines Landes bezogen, ist ein von der Kommission auf der Grundlage von Daten der Internationalen Energieagentur bereitgestellter Standard-Emissionsfaktor oder ein anderer Emissionsfaktor auf der Grundlage öffentlich zugänglicher Daten zu verwenden;
• Wird der Strom am Produktionsstandort selbst erzeugt, sind die indirekten Emissionen zu überwachen, so wie es bei direkten Emissionen der Fall wäre;
• Wird der Strom im Rahmen von bilateralen Stromabnahmeverträgen mit bestimmten Stromlieferanten geliefert, sollte der Lieferant seine Emissionen gemäß den für die Stromerzeugung in der Produktionsanlage selbst geltenden Vorschriften überwachen.

Durchführung des CBAM

Die Kommission hat spezielle IT-Tools und Materialien entwickelt, um Importeure und generell Unternehmen bei ihren Bemühungen um die Einhaltung der Vorschriften zu unterstützen. Ein Leitfaden zur CBAM-Umsetzung für Importeure von Waren in die EU und ein separater Leitfaden für Betreiber von Anlagen in Drittländern, die CBAM-Waren herstellen, wurden bereits veröffentlicht. Diesen Dokumente liegt eine elektronische Vorlage für Informationen zu Anlagen bei.

Die kommenden Monate werden für die Zukunft des Mechanismus entscheidend sein. Während der Übergangszeit wird die Kommission nämlich die Funktionsweise des CBAM und den Produktumfang der CBAM-Verordnung überprüfen.

Ein weiteres Element könnte die ordnungsgemäße Umsetzung des CBAM mittelfristig beeinträchtigen. Am 8. August 2023 reichte die polnische Regierung beim Gerichtshof der EU einen Antrag auf Nichtigerklärung der CBAM-Verordnung gemäß Art. 263 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“)^[1] ein. Polen argumentiert, dass die CBAM-Verordnung hauptsächlich die Steuerpolitik betrifft und dass alle Maßnahmen, die hauptsächlich steuerlicher Natur sind, vom Rat einstimmig und nicht mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden müssten.^[2] Die CBAM-Verordnung wurde am 25. April 2023 angenommen, wobei Polen gegen die Verordnung stimmte und Belgien und Bulgarien sich enthielten. Schon damals erklärte das polnische Ministerium für Klima und Umwelt, dass die Einführung des CBAM zu einem Anstieg der Kosten für importierte Produkte und Strom führen würde. Die Klage wird jedoch keine unmittelbaren Folgen haben, da sie nicht zur Aussetzung der CBAM-Verordnung führt; nur der Gerichtshof der EU kann den Rechtsakt in seiner Gesamtheit oder einzelne Bestimmungen für nichtig erklären (Art. 264 AEUV), wobei Verfahren nach Art. 263 AEUV in der Regel mindestens zwei Jahre dauern.

Darüber hinaus hoffen die EU-Institutionen, dass der CBAM zum Standard in der Klimapolitik wird, indem Drittländer ihre eigenen Mechanismen und Emissionshandelssysteme auf der Grundlage des europäischen Rahmens einführen. Daher ist es für Importeure und Nicht-EU-Produzenten von entscheidender Bedeutung, den CBAM und seine Auswirkungen zu verstehen, und die Unternehmen sollten ihre Bemühungen fortsetzen, sich auf die Einhaltung der Verpflichtungen nach dem CBAM vorzubereiten.

 

 [1]: Rechtssache C-512/23, Polen gegen Parlament und Rat wegen Nichtigerklärung der Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems, s. curia.europa.eu

[2]: Bekanntmachung der polnischen Regierung vom 09. August 2023, s. https://www.gov.pl/web/klimat/polska-zaskarzyla-do-tsue-kolejne-dwa-akty-prawne-bedace-czescia-pakietu-fit-for-55